1. Quy định tội phạm về môi trường trong pháp luật hình sự Việt Nam
Trong Bộ luật Hình sự (BLHS) năm 1985, các tội phạm về môi trường (TPMT) chưa được quy định thành một chương riêng, mà các tội phạm có tính chất xâm phạm đến môi trường được quy định rải rác ở các chương khác nhau trong BLHS. Tuy nhiên, việc quy định hành vi phạm tội về môi trường chỉ giới hạn trong các lĩnh vực theo cách hiểu truyền thống chịu sự tác động của môi trường như: mua bán, chuyển nhượng đất đai, khai thác rừng, khai thác trái phép tài nguyên chưa bao quát hết được các hành vi của TPMT. Đến BLHS năm 1999, lần đầu tiên, các TPMT đã được tách ra thành một chương riêng, bao gồm 11 điều luật (từ Điều 192 đến Điều 191). Nhà làm luật đã tội phạm hóa các hành vi xâm hại đến môi trường tại 25 cấu thành tội phạm (10 cấu thành tội phạm cơ bản, 10 cấu thành tội phạm tăng nặng và 5 cấu thành tội phạm đặc biệt tăng nặng[1]). Phần lớn các TPMT (9/11 tội) quy định trong BLHS năm 1999 sửa đổi, bổ sung năm 2009 có cấu thành vật chất. Tức là để khẳng định tội phạm hoàn thành cần chứng minh được những hành vi vi phạm gây ra hậu quả cụ thể có mối quan hệ nhân quả. Trong diễn biến xâm hại đến môi trường phức tạp, phổ biến thì việc xây dựng cấu thành vật chất chưa phát huy được hết vai trò của pháp luật hình sự (PLHS) trong xử lý các TPMT.
Bộ luật Hình sự năm 2015, sửa đổi bổ sung năm 2017 (gọi tắt là BLHS năm 2015), TPMT tiếp tục được quy định thành chương riêng (Chương XIX – Các tội phạm về môi trường) bao gồm 12 điều luật (từ Điều 235 đến Điều 246). BLHS năm 2015 đã tiếp thu được phần lớn những quy định của pháp luật quốc tế quy định về các TPMT để hoàn thiện hơn các quy định về nhóm các hành vi xâm hại đến môi trường được quy định là tội phạm, như cụ thể hóa các hành vi phạm tội, xây dựng cấu thành TPMT có cấu thành hình thức, mở rộng phạm vi áp dụng và nâng mức phạt tiền cũng như bổ sung chủ thể của trách nhiệm hình sự là pháp nhân thương mại, từ đó, hướng tới bảo vệ có hiệu quả môi trường và các nguồn tài nguyên thiên nhiên.
So với BLHS năm 1985 và BLHS năm 1999, các TPMT trong BLHS năm 2015 được quy định cụ thể hơn, tuy nhiên, vẫn chưa đưa ra khái niệm về các TPMT, cũng như chưa nội luật hết các hành vi xâm hại đến môi trường được quy định trong PLHS quốc tế.
2. Quy định của pháp luật quốc tế về các tội phạm về môi trường
Năm 1998, Công ước Aarhus đã tuyên bố các quốc gia cần ký kết để tạo ra các quy tắc tố tụng và pháp điển hóa pháp luật quốc gia nhằm đạt được mục tiêu đảm bảo con người có một cuộc sống khỏe mạnh, hữu ích, hòa hợp với thiên nhiên. Nhận thức rằng, công chúng có quyền thông tin, quyền tham gia và quyền tiếp cận công lý cho vấn đề bảo vệ môi trường. Năm 1995, Liên hợp quốc đã ban hành Nghị quyết số 1994/15 trong đó kêu gọi các quốc gia thừa nhận mức độ nghiêm trọng nhất của hành vi tổn hại đến môi trường là tội phạm và đề xuất khả năng xây dựng một Tòa án hình sự quốc tế chuyên về các TPMT. Nghị quyết cũng kêu gọi các quốc gia xây dựng cấu thành một số TPMT cơ bản, trong đó nhấn mạnh, hợp tác quốc tế phải được coi là ưu tiên hàng đầu để giảm thiểu tác hại lâu dài của môi trường[2] đồng thời các quốc gia ký kết được yêu cầu hình sự hóa một số hành vi vi phạm pháp luật về môi trường, được cụ thể theo các nhóm như sau:
– Nhóm hành vi xâm hại đến các yếu tố thuộc môi trường tự nhiên và nhân tạo:
Ngay trong Lời mở đầu của Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu năm 1992 đã khẳng định “Sự biến đổi của khí hậu trái đất và những hiệu ứng nguy hại của nó là mối quan tâm chung của nhân loại”, nhằm làm chậm lại những tiêu cực từ biến đổi khí hậu, trong đó yêu cầu các quốc gia phải hướng đến hạn chế các tác nhân gây ra chúng bằng việc xây dựng những chính sách và biện pháp khác nhau, nhưng “phải toàn diện, bao trùm mọi nguồn”[3]. Cụ thể hơn, để triển khai hoạt động chống biến đổi khí hậu, Công ước Viên về bảo vệ tầng ozone đã được thông qua vào tháng 3/1985 đã chỉ rõ trách nhiệm của các quốc gia phải “Chấp nhận các biện pháp pháp lý hoặc hành chính và hợp tác trong việc phối hợp các chính sách thích hợp để kiểm soát hạn chế, giảm bớt hoặc ngăn chặn những hoạt động của con người trong phạm vi quyền hạn hoặc sự kiểm soát của mình nếu như thấy rằng các hoạt động đó có hoặc dễ có những ảnh hưởng có hại do sự biến đổi hoặc dễ biến đổi tầng ôzôn” (Điều 2); đồng thời Nghị định thư Montreal về các chất làm suy giảm tầng ozone năm 1992 đã xác định các chất gây suy giảm tầng ozone để các quốc gia ghi nhận trong pháp luật các nước có biện pháp chống lại các hoạt động gây hại. Các quy định khung nêu trên buộc các quốc gia thành viên có trách nhiệm trong việc bảo vệ không khí, bảo vệ sức khỏe, môi trường ở từng quốc gia thông qua các biện pháp khác nhau trong đó có Luật hình sự.
Ngoài ra, trong số các hành vi gây ô nhiễm môi trường và ảnh hưởng sức khỏe con người nghiêm trọng được các quốc gia đặc biệt quan tâm nhất là các quốc gia đang phát triển đó là hành vi vận chuyển, đưa chất thải từ quốc gia khác vào lãnh thổ. Đây là một dạng hành vi cần được sự kiểm soát chặt chẽ để các quốc gia đang phát triển không trở thành “bãi rác thải” của các quốc gia khác. Do đó, một loạt các công ước quốc tế chống rác thải đã ra đời, trong đó đã chỉ ra “cách tốt nhất để bảo vệ sức khoẻ con người và môi trường khỏi nguy hiểm của các phế thải là giảm việc sản sinh ra chúng tới mức tối đa, cả về mặt số lượng cũng như mức độ độc hại nguy hiểm”[4], từ đó yêu cầu các quốc gia thành viên cần xác định “việc vận chuyển bất hợp pháp các phế thải nguy hiểm hoặc các phế thải khác là hành vi phạm tội hình sự”5. Đây là quy định rất rõ ràng về việc đưa hành vi vận chuyển bất hợp pháp chất thải nguy hiểm vào pháp luật hình sự của mỗi quốc gia. Bên cạnh đó, Công ước Basel về kiểm soát vận chuyển qua biên giới các phế thải nguy hiểm và việc tiêu hủy chúng cũng chỉ ra trách nhiệm của các quốc gia xuất khẩu, quốc gia nhập khẩu và quốc gia quá cảnh cần phải tuân thủ các tiêu chuẩn, yêu cầu do Công ước đặt ra và “cấm việc nhập các chất thải nguy hiểm hoặc các chất thải khác cho việc tiêu huỷ”6 để đảm bảo hệ sinh thái trong quốc gia nhập khẩu hoặc quá cảnh đồng thời để có biện pháp bảo vệ trong trường hợp khi các bên vi phạm. Công ước cũng yêu cầu các quốc gia “phải có biện pháp pháp lý, hành chính và các biện pháp khác cần thiết để thực thi và tôn trọng các điều khoản của Công ước này, kể cả những biện pháp phòng ngừa và trừng trị thích đáng”7.
Tuy nhiên, Công ước Basel lại không có danh sách các chất thải được coi là nguy hại, cũng như thiếu hướng dẫn về cách xử lý chất thải được giám sát làm nó giảm tính khả thi.
Cũng trong lĩnh vực này, trên cơ sở Công ước Basel, ở mỗi khu vực với đặc thù khác nhau có những quy định chung cho cộng đồng quốc gia. Tại châu Phi, Công ước Bamako về cấm nhập khẩu, kiểm soát và quản lý chất thải nguy hại đã bổ sung các nội dung của Công ước Basel cho phù hợp với các nước đang phát triển ở châu Phi. Trong đó, xác định cấm xuất khẩu sang châu Phi chất thải nguy hại, kể cả chất thải phóng xạ, ngay cả với mục đích tái chế. Công ước khẳng định mỗi quốc gia sẽ xây dựng các quy định nội luật để áp đặt các hình phạt hình sự đối với những người lên kế hoạch, thực hiện, hỗ trợ việc nhập khẩu bất hợp pháp chất thải nguy hại vào châu Phi. Công ước cũng cấm vận chuyển chất thải nguy hại trong vùng biển quốc tế.
Ở châu Âu, cộng đồng EU đã ban hành Công ước EU về bảo vệ môi trường thông qua luật hình sự (Hiệp ước No.172 năm 1998) trong đó yêu cầu các quốc gia thành viên xây dựng các quy định bảo vệ động vật và đại dương bằng biện pháp hình sự, trong đó nhấn mạnh vào các hình phạt. Công ước trên bắt buộc các quốc gia ký kết phải đưa ra các điều khoản cụ thể vào luật hình sự của họ hoặc sửa đổi các điều khoản hiện có trong lĩnh vực môi trường. Điều 2 của Công ước nêu rõ:
Mỗi quốc gia thành viên sẽ áp dụng các biện pháp thích hợp cần thiết để hình sự hóa pháp luật quốc gia với những hành vi: a. (i) Phát tán, phát xạ hay đưa một lượng chất hoặc bức xạ ion hóa vào không khí, đất hoặc nước; (ii) gây ra cái chết hoặc thương tích nghiêm trọng cho bất kỳ ai, hoặc (iii) tạo ra nguy cơ đáng kể gây tử vong hoặc thương tích nghiêm trọng cho bất kỳ ai; b. Xả thải, phát thải hoặc đưa bất hợp pháp một lượng chất bức xạ vào không khí, đất hoặc nước gây ra hoặc có khả năng gây ra sự suy giảm lâu dài hoặc tử vong hoặc thương tích nghiêm trọng cho bất kỳ người nào hoặc thiệt hại đáng kể cho công trình, tài sản, động thực vật được bảo vệ khác; c. Xử lý trái phép, vận chuyển, lưu trữ, xuất khẩu, nhập khẩu chất thải nguy hại là nguyên nhân hoặc có khả năng gây tử vong hoặc thương tích nghiêm trọng cho bất kỳ ai hay thiệt hại cho chất lượng không khí, đất, nước, động thực vật; d. Hoạt động bất hợp pháp của một nhà máy trong đó một hành vi nguy hiểm được thực hiện và là nguyên nhân hoặc có khả năng gây tử vong hoặc thương tích nghiêm trọng cho bất kỳ ai hay thiệt hại cho chất lượng không khí, đất, nước, động thực vật; e. Sản xuất, xử lý, lưu trữ, sử dụng, vận chuyển, xuất khẩu hoặc nhập khẩu trái phép vật liệu hoặc các chất phóng xạ nguy hiểm khác gây ra hoặc có khả năng gây tử vong hoặc thương tích nghiêm trọng cho bất kỳ ai hay thiệt hại cho chất lượng không khí, đất, nước, động thực vật.
Ngoài ra, Công ước cũng định nghĩa khái niệm trách nhiệm hình sự của pháp nhân tại Điều 9 và trách nhiệm pháp lý của pháp nhân không loại trừ việc truy cứu trách nhiệm hình sự chống lại một thể nhân. Công ước cũng quy định các biện pháp được các quốc gia áp dụng để cho phép họ tịch thu tài sản và xác định các quyền hạn có sẵn cho chính quyền và cung cấp cho hợp tác quốc tế (Điều 7, Điều 12). Các biện pháp trừng phạt có sẵn phải bao gồm phạt tù và trừng phạt bằng tiền có thể bao gồm phục hồi môi trường, sau đó là một điều khoản tùy chọn trong Công ước (Điều 8). Một điều khoản lớn khác liên quan đến khả năng các hiệp hội bảo vệ môi trường tham gia tố tụng hình sự liên quan đến các hành vi phạm tội được quy định trong Công ước (Điều 11).
– Nhóm hành vi vi phạm điều cấm của pháp luật quốc tê về bảo vệ môi trường:
Đầu thế kỷ XX, các Công ước quốc tế về buôn bán các loài động thực vật hoang dã có nguy cơ tuyệt chủng lần đầu được ký kết. Công ước CITES năm 1973 về buôn bán quốc tế các loài động vật và thực vật hoang dã có nguy cơ tuyệt chủng nêu lên khoảng 900 loài động và thực vật nằm trong lệnh cấm buôn bán, khoảng 29.000 loài đang bị đe dọa tuyệt chủng. Năm 1980, Công ước bổ sung thêm loài voi châu Phi vào danh sách cấm buôn bán thương mại nhưng cuối cùng, vẫn không thể bảo vệ được sự săn bắt trái phép loài này trong thực tế. CITES được thông qua năm 1973 và có hiệu lực chính thức năm 1975 khi mối đe dọa chính đối với động vật hoang dã là sự xâm lấn các khu định cư của con người vào môi trường sống của các đối tượng dễ bị tổn thương này. Tuy không có quy định trực tiếp về TPMT, nhưng CITES đã nhận thức được khó khăn khi đối mặt với mạng lưới tội phạm buôn bán động, thực vật hoang dã xuyên quốc gia. CITES kêu gọi các quốc gia tham gia có nghĩa vụ: i) thành lập cơ quan quản lý liên quan đến buôn bán động thực vật hoang dã; ii) xây dựng các quy phạm cấm buôn bán động, thực vật trong danh mục của CITES; iii) xây dựng các quy định về hình phạt dành cho hành vi vi phạm, trong đó khuyến nghị việc hình sự hóa hành vi vi phạm; iv) xây dựng phương thức tịch thu mẫu vật buôn bán bất hợp pháp.
3. Kinh nghiệm cho Việt Nam
Qua phân tích nội dung của các Công ước quốc tế liên quan đến bảo vệ môi trường cho thấy, đến nay vẫn chưa có Công ước quốc tế cụ thể nào đề xuất trực tiếp đến TPMT một cách tổng quan, mà hầu hết chỉ ở khuyến nghị hay đề cập đến hành vi xâm hại môi trường trong một số lĩnh vực nhất định.
Song các quốc gia, các khu vực trên thế giới có xu hướng xích lại gần nhau, hợp tác trong hoạt động chống lại TPMT, thể hiện qua việc ký kết các Công ước quốc tế đa phương, song phương nhằm đưa ra được các quyết định mang tính thống nhất quốc tế và đảm bảo giải quyết được các mối đe dọa về môi trường. Ngoài ra, một xu hướng quan trọng là việc chống TPMT không còn là vấn đề riêng của mỗi quốc gia mà đã thành vấn đề chung của khu vực, của toàn thế giới. Việc xác định TPMT đã được đặt trọng tâm vào bản chất toàn cầu của tội phạm này, qua đó, khái niệm TPMT xuyên quốc gia được xây dựng. TPMT xuyên quốc gia được hiểu là những hành vi trái pháp luật và bị xử lý hình sự, bao gồm các tội phạm liên quan đến ô nhiễm không khí, nước, đất và tội ác chống lại động vật hoang dã; là tội phạm liên quan đến một hình thức vận chuyển xuyên biên giới và quốc tế mang tính toàn cầu.
Từ sự phân tích trên, tác giả đưa ra một số đề xuất, kiến nghị cụ thể sau:
Một là, cần tiếp tục nội luật hóa những hành vi vi phạm pháp luật về môi trường được quy định là TPMT trong pháp luật quốc tế vào chương các TPMT của PLHS Việt Nam, như hành vi buôn bán chất khí gây thủng tầng ozone, kinh doanh trái phép các loại chất thải nguy hại, đánh bắt, khai thác tài nguyên trái phép, vi phạm các quy định về an toàn sinh học, tội gây tiếng ồn, xử lý không đúng quy định chất thải nguy hại… Hiện nay, một số hành vi pháp luật quốc tế quy định là TPMT nhưng PLHS Việt Nam lại quy định rải rác ở nhiều chương khác nhau trong BLHS. Các TPMT thường được quy định cụ thể trong các luật chuyên ngành, đó cũng là xu hướng chung trong LHS trên thế giới, đó là mở rộng nguồn của LHS ra các văn bản luật chuyên ngành thay vì chỉ có BLHS, nhà lập pháp Việt Nam có thể nghiên cứu kinh nghiệm lập pháp này của nước ngoài để hoàn thiện PLHS nước ta.
Hai là, xây dựng cấu thành TPMT theo cấu thành hình thức bởi đa số các TPMT được quy định trong PLHS quốc tế có cấu thành hình thức, tức hành vi cấu thành tội phạm và tội phạm đó hoàn thành ngay khi chủ thể thực hiện hành vi vi phạm mà không cần xét đến việc “hậu quả nghiêm trọng” đã xảy ra hay chưa; trong những trường hợp này, yếu tố hậu quả được quy định với tư cách là tình tiết định khung tăng nặng, tức cấu thành tội phạm tăng nặng. Trong khi đó, PLHS Việt Nam quy định 12 điều luật về các TPMT trong đó có 06 tội danh có cấu thành hình thức, 02 tội danh có cấu thành lưỡng tính (vừa hình thức lẫn vật chất), còn 04 điều luật xây dựng ở cấu thành vật chất đòi hỏi hành vi gây thiệt hại về môi trường phải có hậu quả xảy ra, trong khi đó việc xác định hậu quả của TPMT là rất khó nhận biết trong khoảng thời gian ngắn. Bên cạnh đó, phần lớn các nước coi tổ chức (pháp nhân tư và công) nói chung cũng là chủ thể của các TPMT, tuy nhiên chính sách hình sự của Việt Nam, chỉ pháp nhân thương mại mới phải chịu trách nhiệm hình sự khi thực hiện hành vi xâm hại đến môi trường.
Trên cơ sở nghiên cứu những quy định của PLHS Việt Nam và thế giới, tác giả cho rằng, cần bổ sung khái niệm “Tội phạm về môi trường” vào Chương các tội phạm về môi trường của BLHS, theo đó: “các tội phạm về môi trường là những hành vi nguy hiểm cho xã hội được quy định trong BLHS, do người có năng lực trách nhiệm hình sự hoặc pháp nhân thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, trực tiếp hay gián tiếp gây thiệt hại đáng kể hoặc gây ra các tác động tiêu cực, lâu dài cho môi trường và xã hội trong lĩnh vực khai thác hợp lý nguồn tài nguyên thiên nhiên, quản lý và bảo vệ môi trường, bảo đảm an ninh sinh thái và môi trường sống trong lành cũng như sức khỏe của con người”.
Cần tội phạm hóa hành vi lây lan dịch bệnh đối với chủ thể là pháp nhân thương mại; cần quy định Tội hủy hoại nguồn tài nguyên thiên nhiên trong thềm lục địa. Hiện nay các quốc gia trên thế giới đã có những quy định chặt chẽ, nghiêm khắc nhằm bảo vệ môi trường thềm lục địa, trong đó có biện pháp hình sự. Để khẳng định chủ quyền và bảo vệ thềm lục địa, tác giả cho rằng, việc bổ sung tội danh này trong BLHS là cần thiết.
Ba là, tăng cường ký kết hoặc gia nhập các Công ước quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và hợp tác quốc tế trong phòng chống tội phạm. Bởi lẽ, xu hướng hội nhập quốc tế về môi trường đã diễn ra một cách rộng rãi và đa dạng với nhiều lĩnh vực: Hội nhập quốc tế về phát triển bền vững, Hội nhập quốc tế về quản lý hóa chất và chất thải, Hội nhập quốc tế về ứng phó với biến đổi khí hậu, Hội nhập quốc tế về bảo tồn tài nguyên thiên nhiên (tài nguyên đa dạng 103 sinh học, tài nguyên biển, tài nguyên nước nước,…). Hội nhập quốc tế về môi trường trong khuôn khổ các hiệp định thương mại tự do (FTA) và Hội nhập quốc tế để đấu tranh với TPMT xuyên quốc gia. Việt Nam đang tích cực tham gia các khuôn khổ quốc tế này dưới hình thức thành viên chính thức hoặc các quan sát viên. Có thể thấy, để phát triển bền vững, hầu hết các công ước quốc tế, các hiệp định FTA đều rất quan tâm đến vấn đề môi trường trong chiến lược và chính sách phát triển kinh tế của các quốc gia. Các yếu tố bảo vệ môi trường xanh được đề xuất là một trong những trọng tâm của hợp tác giữa các quốc gia. Tất yếu, Việt Nam không thể nằm ngoài tiến trình này./.
TS. Ngô Ngọc Diễm
Khoa Luật – Trường Đại học Văn hoá Hà Nội
Công ty luật TNHH ThinkSmart – Đoàn Luật sư TP. Hà Nội
[1]. Lê Cảm (2001), “Về vấn đề tội phạm hóa một số hành vi xâm hại môi trường trong pháp luật hình sự Việt Nam hiện đại”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật (6), tr.17 – 25.
[2]. Brian Robinson (2017), The Nature of Environmental Crime, Intergovernmental Agreement on the Environment, Canberra, Autralian.
[3]. Liên hợp quốc (1992), Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu, Nxb. Lao động.
[4], 5, 6, 7. Liên hợp quốc (1992), Công ước Basel về kiểm soát vận chuyển qua biên giới các phế thải nguy hiểm và việc tiêu huỷ chúng, Nxb Thế giới mới.